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        破解水環境治理深層次問題的思考
        發布日期:2019-09-10 09:49:52 打印
            藍天碧水寄托著百姓對美好生活的期待。目前,以重大生態保護和修復工程推動環境治理的成效初顯,但依然面臨一些問題和挑戰。以我國水環境治理為例,可概括為政府主導、企業主打的工程治理模式,面臨著治理主體單一、跨區域(流域)治理困難等深層次問題。
            一是治理主體單一。調研顯示,很多時候是政府在干、企業在賺、百姓在看,公眾缺乏機會介入這一與其利益密切相關的公共事務中。水環境治理工程的社會性一直沒有得到足夠重視,越是重大的治理工程,其社會性和外溢效果就越顯著,越需要多元主體的廣泛協同。
            整體的水環境治理行動缺乏必要的結構化安排,各行動主體之間容易產生制度性沖突??h市級政府主要依循省級政府的政治邏輯而動,企業和公民則依循市場邏輯而動,治理主體的行動邏輯各不相同,易導致治理主體協同乏力,治理過程呈現碎片化。受政治邏輯強力驅動,基層政府有時為了完成任務而魯莽地采用行政處罰或者強制關停等手段,從而引起利益相關企業和民眾的抵觸,容易導致社會公眾走到環境治理的對立面。這也是生態環境部發文禁止“一刀切”的原因所在,這一禁止非常及時。
            二是跨區域(流域)治理面臨困難。諸多水生態環境問題需要源頭與下游的聯動治理。地方政府是區域性的,而特定環境特別是河湖,往往是流域性的,需要跨流域治理??缬蛑卫碛捎谏婕皟蓚€及以上地域的利益,治理情境更為復雜。一方面,水環境治理普遍需要跨區域(流域),我國大江大河眾多,“小河小溪分兩縣,大江大河分兩省”是流域普遍與行政區域錯位的真實寫照。另一方面,區域內的環境治理往往是碎片化的,跨區域合作不易,甚至出現以鄰為壑的現象。一旦兩地政府間協調不暢,環境治理將止步不前。如何協調無邊界的流域治理與有邊界的行政管轄之間的矛盾,是跨區域(流域)治理面臨的重大挑戰。
            正確處理環境治理與產業轉型的關系
            水環境污染,問題在水里,源頭在岸上,根子在產業。水環境治理涉及大量企業的關停并轉,部分地區還涉及支柱產業能否存續的問題。產業的背后則關系地方經濟發展、百姓收入等諸多問題。
            例如,浙江省杭州市余杭區此前曾大力發展水產養殖,形成了頗具規模的“溫室甲魚”養殖產業。而當時代的主題從解決溫飽轉向高質量發展時,曾經得到政府大力支持、污染嚴重的“溫室甲魚”產業不得不面臨關停的命運,與之相伴的還包括溫室拆除、土壤修復、甲魚塘復耕等資金需求、社會影響、環境影響都很大的工程。
            實際上,某些污染嚴重的產業有其存在的歷史合理性。在水環境治理過程中,既要堅定原則,又要充分考慮公眾生存發展的基本需求,必須采取有效手段引導重污染區域產業轉型,避免“一關了之”的現象。
            建立環境考核斷面,提高治理的層級
            為克服跨區域環境治理的負外部性特征,可以在加強治理主體間的協調整合、組建區域間聯動執法機構、創新治水技術等方面進行探索。
            建立環境斷面考核機制,厘清責任歸屬。例如,可將出境水好于入境水作為跨流域治水的核心標準??梢罁嗝娴沫h境質量,對相應行政區域的環境治理情況進行考核。例如,為治理橫跨皖、浙兩省的新安江,財政部、生態環境部以及皖浙兩省建立了新安江流域水環境補償基金,根據兩省交界處的新安江斷面水質變化情況決定歸屬:水質變好,浙江1億元資金歸安徽;水質變差,安徽1億元資金歸浙江;水質不變,則互不補償。遼寧、河北、江蘇和淳安、開化等地也建立了依據斷面水質考核扣繳或者獎勵生態基金機制。
        提高治理的行政層級,實現對流域的全覆蓋;促進下級政府間環境治理的協商合作,并制度化為聯席會議。對于橫跨兩鎮的區級溪,可由縣、區級政府協調主持治理;對于跨兩區的市級河,可由市級政府協調主持治理。上級政府還可組織跨流域的環境聯防聯治行動,開展流域突發事件的應急聯動演練,加強治理主體間的整合。如在浙江省政府協調下,寧??h桑洲鎮與天臺縣泳溪鄉、三門縣沙柳街道三地政府采取共同行動,解決了交界河道的污染難題。
             創新治理制度,建立與跨區域環境治理相適應的制度。例如,河長制就創新地解決了跨區域(流域)治理“誰來負責,怎么負責”的難題。河長制建立了市級牽頭、縣為主體、鄉鎮執行、村居為基本依托的責任體系,以及日常巡查制度、動態監管制度、責任追究制度等河長履職管理制度。每條河道的官方河長均由各級黨政主要負責人擔任。河長肩負著對河湖治理的首要責任,負責組織領導相應河湖的保護和治理。
             促進全民共治共享
             水環境治理最終必然是“共同體治理”,協同治理不僅需要不同政府部門合作,還要廣泛動員企業、社會組織和普通公眾等多方力量。比如,私人組織可以通過PPP等融資手段提供滿足社會需求的公共物品;而非營利組織則通過信任和網絡機制,在對公共服務的承諾、社會資本使用、回應社會需求等方面體現其價值。
             通過移動互聯網等現代技術手段,大幅降低公眾參與環境治理的門檻。實踐表明,信息化、智能化可以助推水環境治理。例如,杭州推出的“五水共治”移動網絡應用系統,讓每個市民都成為治理的行動者。通過“杭州河道水質”APP,公眾隨時可以拍下水質差、污染嚴重的河道,并上傳圖片和具體位置?!傲汩T檻”讓所有公眾都可以參與到治水監督中。公眾投訴可以直接提交到相關負責人員,由河長領辦,督促相關責任部門處理。這一制度創新突破了“有治理,無監督”的困境。通過線上線下雙向互動,實現共同監督,共同治理。
        引導鼓勵各界力量參與治水,構建群策群力、共建共享的社會行動體系,形成多部門聯合、全社會聯動的治理機制,發揮多元治理主體的環境治理優勢。我國多地在水環境治理過程中積極推廣排污權交易制度,發行項目的相關債券,廣泛整合市場、社會力量共同參與環境治理。例如寧波率先采取政府購買環境養護服務模式,借助第三方力量提升河流水質。諸暨采用公私合作的PPP模式,較好解決環境治理的資金來源問題。
             此外,還可以加強專業技術力量的支持,組織治理專家到基層掛職服務;加快推行治理設施第三方運維,加快治理專業化、市場化進程。
            來源:中國環境報
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